Ulrike Famira-Mühlberger (WIFO, Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung)

August Österle (WU, Wirtschaftsuniversität Wien)

Im Gegensatz zum Gesundheitssystem, das durch die Sozialversicherung finanziert wird, wird die Langzeitpflege in Österreich durch allgemeine Steuern finanziert. Das Pflegesystem in Österreich ist durch eine starke Abhängigkeit von familiärer und anderer informeller Pflege gekennzeichnet. Pflegebedürftige Personen werden durch ein Pflegegeld und die Bereitstellung von Pflegeleistungen unterstützt. Während für Ersteres der Bund zuständig ist, sind für Letzteres die neun Bundesländer zuständig. Die meisten Dienstleistungen werden von gemeinnützigen Organisationen und öffentlichen Einrichtungen (z. B. Gemeinden) bereitgestellt. Die Länder sind gesetzlich zur Bereitstellung von Pflegeleistungen verpflichtet, können diese jedoch weitgehend frei gestalten, was zu einer großen Vielfalt an Leistungen und Konditionen in den Bundesländern führt. Zusätzliche Unterstützung durch das Land gibt es für die Beschäftigung von im Haushalt lebenden Pflegekräften (24-Stunden Betreuer:innen) und für informelle Pflegekräfte.

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In Österreich wird die Langzeitpflege durch das allgemeine Steueraufkommen finanziert, während die Gesundheitsversorgung durch Sozialversicherungsbeiträge finanziert wird. Ein Teil der Steuereinnahmen des Bundes wird an die Bundesländer abgeführt, damit diese ihre Aufgaben, einschließlich der Organisation von Pflegediensten, erfüllen können. Im Jahr 2022 gab der öffentliche Sektor 1,26 % des BIP für Pflegegeld- und Pflegedienstleistungen aus.Im Jahr 1993 führte Österreich ein einheitliches, bedarfsgerechtes, aber nicht bedürftigkeitsabhängiges Pflegegeld ein. Auf diesen Zuschuss besteht ein Rechtsanspruch – unabhängig von Einkommen und Vermögen sowie der Ursache der Pflegebedürftigkeit. Abhängig von der Intensität des Pflegebedarfs ist das Pflegegeld in sieben Stufen unterteilt, die von 192 € pro Monat auf Pflegegeldstufe 1 bis zu 2.062 € pro Monat auf Stufe 7 reichen (2024, jährlich inflationsbereinigt). Etwa 5,2 % der österreichischen Bevölkerung beziehen Pflegegeld. Die finanzielle Unterstützung für Pflegedienstleistungen ist meist bedarfs- und bedürftigkeitsabhängig, die Bedingungen variieren jedoch von Bundesland zu Bundesland. Über das regelmäßige Einkommen (idR die Pension) und den Pflegezuschuss hinausgehende Vermögenswerte werden bei einem Umzug in ein Pflegeheim nicht berücksichtigt – der verbleibende Restbetrag wird von der Sozialhilfe übernommen [1].

Das österreichische Pflegesystem zeichnet sich durch einen hohen Stellenwert der informellen Pflege aus [2]. Der Anteil der Pflegebetten in Pflegeheimen und Krankenhäusern pro 1.000 Einwohner ab 65 Jahren liegt leicht über dem OECD34-Durchschnitt, aber deutlich unter anderen westeuropäischen Ländern (z. B. Niederlande, Deutschland) [3]. Mehr als 40 % der Empfänger:innen von Pflegegeld werden ausschließlich von Angehörigen gepflegt [4]. Es gibt verschiedene Leistungen für informelle Pflegekräfte, darunter bezahlte Pflegekarenz und Sozialversicherungsschutz. Beziehen Empfänger:innen des Pflegegelds Pflegeleistungen (Sachleistungen), so dient das individuelle Pflegegeld zur Finanzierung dieser Leistungen bzw. der notwendigen Zuzahlungen. Die Konditionen und Zuzahlungen variieren von Bundesland zu Bundesland. Private Pflegeversicherungen spielen in Österreich eine untergeordnete Rolle.

Der Governance-Struktur des österreichischen Pflegesystems folgend (siehe oben) ist die Qualitätssicherung zwischen Bundes- und Landesbehörden aufgeteilt. Allerdings gibt es keine zentrale Stelle zur Qualitätssicherung und Akkreditierung von Leistungserbringern. Stattdessen werden Anbieter auf regionaler Ebene unter Vertrag genommen. Es gibt auch keine Qualitätsbewertung der Anbieter. Dennoch gibt es auf zentraler Ebene einige Regelungen und Initiativen zur Qualitätssicherung. Das Wichtigste davon ist die Regulierung der Pflegeberufe. Darüber hinaus organisiert ein Kompetenzzentrum für Qualitätssicherung freiwillige Hausbesuche für Pflegegeldempfänger:innen. Ziel dieser Besuche ist die Information und Beratung von Pflegebedürftigen und ihren informellen Betreuer:innen. Diese Hausbesuche sind im Rahmen der 24-Stunden-Betreuung im Haushalt obligatorisch, wenn sie öffentlich gefördert werden (siehe unten). Weitere freiwillige Initiativen sind ein Qualitätszertifikat für Pflegeheime und ein Qualitätszertifikat für Agenturen, die als Vermittler bei der 24-Stunden-Betreuung fungieren. In beiden Fällen ist die Zahl der Zertifizierungen allerdings eher gering.

Die öffentliche Unterstützung für die Langzeitpflege in Österreich basiert auf einer Kombination aus Cash-for-Care-Leistungen (siehe oben) und einer Reihe von Dienstleistungen [5],[6],[7]. Die Bereitstellung von Pflegediensten lässt sich in vier Hauptelemente unterteilen: stationäre Pflegeeinrichtungen, mobile Pflegedienste, 24-Stunden-Betreuung und Unterstützung für die informelle Pflege.

Im Bereich der stationären Pflege dominieren Alten- und Pflegeheime, die ein breites Spektrum an pflegerischer, persönlicher und sozialer Betreuung anbieten. Ende 2022 wurden 67.576 Bewohner:innen (mit öffentlicher Kofinanzierung) – das sind 14,4 % der Pflegegeldbeziehenden (470.647 Empfänger Ende 2022) – in stationären Pflegeeinrichtungen betreut [8]. Nach der Pflegereform Anfang der 1990er Jahre [6] begannen diese Einrichtungen, den Pflegeheimcharakter zu betonen und sich expliziter auf die Bevölkerung mit umfassenderem Pflegebedarf zu konzentrieren. Später wurden die Zugangskriterien verschärft, indem nun ein Mindestmaß an Pflegebedarf gefordert wird (in der Regel Pflegegeldstufe 4), aber immer noch breitere soziale Umstände berücksichtigt werden. Die beiden wichtigsten Anbieter stationärer Pflege sind der öffentliche Sektor und der gemeinnützige Sektor. Pflegeheime im gewinnorientierten Sektor haben in Österreich einen deutlich geringeren (aber wachsenden) Marktanteil und ihre relative Position variiert auch zwischen den Bundesländern. Bis auf einen Anbieter spielen multinationale Unternehmen in diesem Segment keine große Rolle. Zu den alternativen stationären Pflegeeinrichtungen gehören betreute Wohnformen, oft in enger Zusammenarbeit mit traditionellen Pflegeheimen, Wohngemeinschaften oder manchmal auch Kindergärten.

Die Pflegekräfte in Österreich sind stark segregiert: 87 % der formellen Pflegekräfte sind Frauen [11]. Laut einer repräsentativen Umfrage sind auch 73 % der informellen Pflegekräfte Frauen [2]. Während der Anteil der im Ausland geborenen Arbeitnehmer:innen am Arbeitsmarkt 22 % beträgt, liegt er im Pflegesektor bei 33 % – beides Werte, die deutlich über denen der meisten OECD-Länder liegen. Obwohl Prognosen einen Anstieg der Nachfrage nach Arbeitskräften zeigen [10], ist der Anteil derjenigen, die im Pflegesektor arbeiten, immer noch gering: 1,6 % der Erwerbstätigen arbeiten im Pflegesektor (etwas unter dem OECD-Durchschnitt). Auf 1.000 Menschen im Alter von 65 Jahren und älter kommen in Österreich 41 formelle Pflegekräfte, was deutlich unter dem OECD-Durchschnitt liegt. Die meisten Pflegekräfte verfügen über ein mittleres Bildungsniveau (72 %), nur 13 % haben ein hohes Bildungsniveau und 16 % haben ein niedriges Bildungsniveau. Im OECD-Vergleich liegt der Anteil der Pflegekräfte mit einem mittleren Bildungsniveau über dem OECD-Durchschnitt, und die Anteile mit hohem und niedrigem Bildungsniveau liegen unter dem OECD-Durchschnitt. 67 % aller formellen Pflegekräfte arbeiten in stationären Pflegeeinrichtungen (was über dem OECD-Durchschnitt liegt). Diejenigen, die in der stationären Pflege arbeiten, verdienen nur 92 % des wirtschaftsweiten durchschnittlichen Bruttostundenlohns, während diejenigen, die in der ambulanten Pflege arbeiten, 93 % verdienen – deutlich weniger als diejenigen im Bildungs- und Gesundheitswesen [11].

In Österreich herrscht im Pflegesektor ein erheblicher Arbeitskräftemangel, der zu hoher Arbeitsbelastung und Arbeitsunzufriedenheit führt. Zu den jüngsten Reformen gehörten bezahlte Stipendien für die Krankenpflegeausbildung, zusätzlicher Urlaub und finanzielle Prämien, um Pflegeberufe attraktiver zu machen.

Es gibt öffentlich zugängliche Daten zu Langzeitpflege in Österreich. Die Statistik Austria veröffentlicht jährlich eine Pflegedienststatistik, die Aufschluss über Struktur und Umfang der Pflegedienste gibt (Leistungsstunden, Abrechnungstage, Plätze, betreute Personen, Pflege- und Betreuungspersonal, Ausgaben) [13]. Das Sozialministerium veröffentlicht jährlich einen Bericht über die Pflegedienste, der Daten zu Empfänger:innen von Pflegeleistungen, finanzieller Unterstützung für die 24-Stunden-Betreuung, Pflegediensten in den Ländern und anderen Unterstützungsmaßnahmen enthält [14] . Da die Daten der Pflegedienste in den einzelnen Bundesländern nicht einheitlich erhoben werden, ist eine Vergleichbarkeit oft schwierig.

Darüber hinaus gibt es den Jahresbericht zum Register der Gesundheitsberufe 2019, der Auskunft über die Anzahl der Gesundheits- und Pflegekräfte sowie deren Qualifikationsniveau gibt [15]. Mit Beginn des Jahres 2024 wurde die Website www.pflegereporting.at eingerichtet, auf der vorhandene Informationen und Daten zur Pflege zusammengetragen werden.

Es besteht jedoch kein allgemeiner Zugang zu pseudonymisierten Mikrodaten zu Pflegegeldbezieher:innen oder zu Gesundheitsdiensten, sodass kein öffentlich verfügbarer verknüpfter Gesundheits-Pflege-Datensatz vorhanden ist.

Innovation kann sehr unterschiedliche Formen annehmen und unterschiedliche Wege verfolgen. Neue Pflegemodelle werden häufig von einzelnen Anbietern, Anbieternetzwerken, lokalen oder regionalen Behörden initiiert, und im Rahmen etablierter Pflegeformen (z. B. in stationären Pflegeeinrichtungen oder mobilen Diensten) oder als neuartige Programme umgesetzt. Andere Initiativen basieren auf stärker zentralisierten Bemühungen zur Reform der Langzeitpflege. Als Beispiele dienen zwei Programme:

Im Jahr 2021 startete Österreich das Community Nursing-Projekt mit 116 Pilotprogrammen zu Beginn des Jahres 2024. Community Nurses werden zur zentralen lokalen Anlaufstelle für Gesundheits- und Pflegefragen, die Informationen bereitstellen und Dienste koordinieren. Ziel ist es, einen niederschwelligen Zugang zu ermöglichen und die Reichweite zu verbessern. Das Programm zielt auf den frühen Kontakt mit älteren Menschen ab (bevor der Bedarf an Langzeitpflege entsteht), unterstützt und berät pflegende Angehörige (bevor professionelle Dienstleistungen in Betracht gezogen werden) und legt Wert auf präventive und rehabilitative Ansätze.

Mit der COVID-19-Pandemie wurde der Personalmangel für das Langzeitpflegesystem zu einem noch dringlicheren Problem. Als Reaktion darauf führte Österreich unter anderem neue (Weiter)Bildungsprogramme ein, die neue Wege in die Pflegearbeit eröffnen. Dazu gehören weiterführende Bildungsgänge mit der Spezialisierung auf pflegebezogene Qualifikationen sowie als Pilotprojekt Berufsausbildungsgänge für Assistenzberufe in der Pflege. Darüber hinaus wurde 2023 ein neues Stipendium zur Förderung der Aus- und Weiterbildung in Pflegeberufen eingeführt. Das Programm richtet sich speziell an Personen ab 20 Jahren, die arbeitslos oder beurlaubt sind. Das Stipendium beträgt 1.400 € monatlich und kann für bis zu 4 Jahre gezahlt werden (abhängig von der Dauer des Qualifizierungsprogramms).

Wie in vielen anderen europäischen Ländern hat die Covid-19-Pandemie Licht auf die Gesundheits- und Pflegesysteme geworfen, bestehende Defizite verschärft und herausfordernde Fragen zum Gleichgewicht zwischen Belangen der öffentlichen Gesundheit und individuellen Rechten aufgeworfen. Der Mangel an Unterstützung für informelle Pflegekräfte, die Arbeitsbedingungen von mit Migrant:innen in der Pflege (in Bezug auf die gängige Praxis der Rotationsmigration in der 24-Stunden-Betreuung) und die Situation von Pflegeheimbewohner:innen (mit strengen Beschränkungen sozialer Kontakte außerhalb der Einrichtungen aus Gründen der öffentlichen Gesundheit), zusammen mit dem bestehenden und sich verschlimmernden Personalmangel, wurden in der Literatur als die größten Herausforderungen genannt [20],[21],[22].

Famira-Mühlberger U. and Österle A. (2024) Profil des Langzeitpflegesystems: Österreich. Global Observatory of Long-Term Care, Care Policy & Evaluation Centre, London School of Economics and Political Science. https://goltc.org/system-profile/osterreich/

Trukeschitz, Birgit, Österle, August, Schneider, Ulrike (2022): Austria’s Long-Term Care System: Challenges and Policy Responses. Journal of Long-Term Care, 88-101. https://doi.org/10.31389/jltc.112

Streicher, G., Famira-Mühlberger, U., Firgo, M. (2022): The Economic Impact of Long-term Care Services, Zeitschrift für Sozialreform (Journal of Social Policy Research), 68, (2), S.211-235.https://doi.org/10.1515/zsr-2022-0009

In German (the most important administrative source on Long-Term Care in Austria):

BMSGPK (2023): Österreichischer Pflegevorsorgebericht 2022. Bundesministerium Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz (BMSGPK). https://broschuerenservice.sozialministerium.at/Home/Download?publicationId=704&attachmentName=%C3%96sterreichischer_Pflegevorsorgebericht_2022.pdf

[1] Famira-Mühlberger, Ulrike & Trukeschitz, Birgit (2023): Zur öffentlichen Finanzierung der Langzeitpflege. WIFO-Monatsberichte, 96(12), 857-868. https://www.wifo.ac.at/wwa/pubid/71302

[2] Nagl-Cupal, Martin, Kolland, Franz, Zartler, Ulrike, Mayer, Hanna, Bittner, Marc, Koller, Martina Maria, Parisot, Viktoria & Stöhr, Doreen (2018): Angehörigenpflege in Österreich. Einsicht in die Situation pflegender Angehöriger und in die Entwicklung informeller Pflegenetzwerke. Bundesministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Konsumentenschutz (BMASGK)

[3] OECD (2023a): Health at a Glance 2023: OECD Indicators. OECD Publications. https://doi.org/10.1787/7a7afb35-en

[4] Famira-Mühlberger, Ulrike (2020): Pflegevorsorge in Gemeinden. WIFO Publications. https://www.wifo.ac.at/wwa/pubid/66284

[5] Trukeschitz, Birgit, Österle, August, Schneider, Ulrike (2022): Austria’s Long-Term Care System: Challenges and Policy Responses. Journal of Long-Term Care, 88-101. https://doi.org/10.31389/jltc.112

[6] Österle, August (2021): The Long-Term Care System in Austria. CRC 1342 Social Policy Country Briefs, 12. https://doi.org/10.26092/elib/833

[7] Österle, August (2023): 30 Jahre Pflegepolitik: Ein Blick zurück … und nach vorn. In: Buxbaum, Adi, Filipič, Ursula, Pirklbauer, Sybille, Soukup, Nikolai & Wagner, Norman (Eds.): Soziale Lage und Sozialpolitik in Österreich 2023: Entwicklungen und Perspektiven (pp. 122-136). ÖGB-Verlag. https://api.oegbverlag.at/spid/articles/24_9/pdf

[8] Statistik Austria (2023): Pflegedienstleistungsstatistik 2022. https://www.statistik.at/fileadmin/pages/346/Pflegedienstleistungsstatistik_2022.pdf

[9] Österle, August (2018): Employing Migrant Care Workers for 24-Hour Care in Private Households in Austria. Benefits and Risks for the Long-term Care System. In Christensen, Karen & Pilling, Doria (Eds.), The Routledge Handbook of Social Care Work Around the World (pp. 130-141). Routledge.

[10] BMSGPK (2023): Österreichischer Pflegevorsorgebericht 2022. Bundesministerium Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz (BMSGPK). https://broschuerenservice.sozialministerium.at/Home/Download?publicationId=704&attachmentName=%C3%96sterreichischer_Pflegevorsorgebericht_2022.pdf

[11] OECD (2023b): Beyond Applause? Improving Working Conditions in Long-Term Care. OECD Publications. https://doi.org/10.1787/27d33ab3-en

[12] Famira-Mühlberger, Ulrike (2023): Projektionen des öffentlichen Pflegeaufwands bis 2050. WIFO Publications. https://www.wifo.ac.at/wwa/pubid/70673

[13] https://www.statistik.at/statistiken/bevoelkerung-und-soziales/sozialleistungen/betreuungs-und-pflegedienste

[14] https://www.sozialministerium.at/. The 2022 report is available here: https://broschuerenservice.sozialministerium.at/Home/Download?publicationId=704&attachmentName=%C3%96sterreichischer_Pflegevorsorgebericht_2022.pdf

[15] https://goeg.at/JB_Gesundheitsberuferegister

[16] Ranci, Costanzo, Österle, August, Arlotti, Marco & Parma, Andrea (2019): Coverage Versus Generosity: Comparing Eligibility and Need Assessment in Six Cash‐for‐Care Programmes. Social Policy and Administration, 53(4), 551-566. https://doi.org/10.1111/spol.12502.

[17] Jurasovich, Brigitte, Rappold, Elisabeth & Gyimesi, Michael (2023): Pflegepersonalbedarfsprognose Update bis 2050. Aktualisierung der Pflegepersonalbedarfsprognose 2030. Bundesministerium für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz (BMSGPK). https://broschuerenservice.sozialministerium.at/Home/Download?publicationId=707&attachmentName=Pflegepersonalbedarfsprognose_Update_bis_2050.pdf

[18] Famira-Mühlberger, Ulrike, Mayrhuber, Christine & Novotny, Klaus (2022): Gesundheitsleistungen und Pflegegeldbezug. WIFO-Monatsberichte, 95(3), 175-184. https://www.wifo.ac.at/wwa/pubid/69573

[19] Pennerstorfer, Astrid & Österle, August (2023): Take-Up and Distribution of a Universal Cash Benefit: The Case of the Austrian Long-Term Care Allowance. Journal of Social Policy, 1-18. https://doi.org/10.1017/S0047279423000375

[20] Leiblfinger, Michael, Prieler, Veronika, Rogoz, Mădălina & Sekulová, Martina (2021): Confronted with COVID-19: Migrant Live-In Care During the Pandemic. Global Social Policy, 21(3), 490-507. https://doi.org/10.1177/14680181211008340

[21] Leichsenring, Kai, Schmidt, Andrea E. & Staflinger, Heidemarie (2021): Fractures in the Austrian Model of Long-term Care: What Are the Lessons from the First Wave of the COVID-19 Pandemic? Journal of Long-Term Care, 33-42. https://doi.org/10.31389/jltc.54

[22] Rodrigues, Ricardo, Simmons, Cassandra, Schmidt, Andrea E. & Steiber, Nadia (2021): Care in Times of COVID-19: The Impact of the Pandemic on Informal Care in Austria, European Journal of Ageing, 18, 195-205. https://doi.org/10.1007/s10433-021-00611-z

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